Читать онлайн книгу "Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография"
Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография
Дмитрий Константинович Нечевин
Максим Михайлович Поляков
В монографии затронуты вопросы, касающиеся полномочий органов прокуратуры и их должностных лиц по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Российской Федерации, а также научно-теоретические и прикладные аспекты борьбы с коррупцией в области административных правоотношений. Работа предназначена для практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов, адъюнктов и преподавателей юридических вузов.
Д. К. Нечевин, М. М. Поляков
Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации
Административно-правовые аспекты
Монография
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ И. М. Мацкевича
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
Venalis populous, venalis curia patrum1.
В России коррупция стала, пожалуй, наиболее всеобъемлющей проблемой, поразившей не только государство, но и все общество. Сегодня практически каждый день с экранов телевидения, из газет, журналов, со страниц Интернета можно увидеть информацию о фактах коррупции во власти. С большим сожалением необходимо констатировать очевидное: коррупция в нашей стране превратилась в обыденное явление, которое населением воспринимается как часть повседневной жизни.
Коррупция сегодня – объемная часть экономической, политической, социальной и культурной жизни российского общества. На протяжении последних двадцати лет наблюдается процесс слияния корыстных интересов коррумпированных чиновников и мафиозных структур. Государственные и муниципальные чиновники рассматривают свою профессиональную деятельность как источник личного обогащения. Тем самым провоцируется еще большее усиление недоверия населения к органам власти, подрывается ее авторитет.
Современные реалии общественно-политической жизни в Российской Федерации требуют изменения положения дел в области борьбы с коррупцией. Необходима активизация усилий органов государственной власти в данном направлении. Президент РФ Д. А. Медведев в своих выступлениях неоднократно обращал внимание на недопустимость той ситуации вокруг коррупции, которая сложилась в нашей стране. По мнению главы нашего государства, необходимо менять подходы к управлению в стране, делать власть более прозрачной для населения: «Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества»
.
Основная роль в сфере противодействия коррупции, на наш взгляд, должна принадлежать именно органам прокуратуры, которые в силу характера своей деятельности и исторических традиций давно и успешно противостоят этому социальному злу.
На сегодняшний день одним из наиболее принципиальных моментов, связанных с противодействием коррупции, остается поиск наиболее эффективных средств и методов деятельности органов прокуратуры по предупреждению коррупционных правонарушений.
В связи с этим необходимо детально изучить административноправовую природу коррупции, ее место в области государственного управления, правовые основы борьбы с коррупцией, а также проанализировать конкретную деятельность органов прокуратуры по предупреждению коррупции.
Об этих и других не менее важных вопросах пойдет речь в данной работе.
Глава 1
Административно-правовая природа и сущность коррупции
1.1. Понятие, признаки и исторические корни коррупции в области государственного управления
Коррупция является ровесницей человеческой цивилизации и зародилась в период формирования первых государственных образований в Месопотамии, Египте, Индии и Китае.
Многочисленные исторические документы свидетельствуют, что коррупция сопровождала деятельность государственных чиновников задолго до нашей эры. Данное обстоятельство находит свое отражение и в текстах законов вавилонского царя Хаммурапи, и в Законах Ману. Так, в § 5 Законов Хаммурапи говорится, что если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме того, в собрании его должны согнать с судейского кресла и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде. А в § 6 указано: «Если человек украл имущество бога или дворца, то этот человек должен быть убит; а также тот, который принял из его рук краденое, должен быть убит»
.
В древнем трактате по искусству управления государством «Артхашастра» (Индия, IV в. до н. э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются целых 40 способов хищения казенного имущества, которые уже были известны нашим пращурам. Очень красноречивы следующие строки о распространенности коррупции в древнеиндийском государстве: «Так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам».
Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях Шумера. Как следует из расшифрованных текстов, относящихся к середине третьего тысячелетия до нашей эры, уже тогда перед шумерским царем Урукагином весьма остро стояла проблема пресечения злоупотреблений судей и чиновников, вымогавших незаконные вознаграждения.
В одном из величайших памятников Древнего Рима – Законах XII Таблиц термин corrumpere использовался в значениях «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью»: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?)»
. Из текстов римских законов можно заключить, что понятие corruption дословно переводится как подкуп, продажность и состоит из двух латинских слов core – целое, общее, единое и rumpere – разрушать, уничтожать, разламывать, повреждать.
Осуждение коррупционных действий и коррупционного поведения можно встретить в изречениях известных римских юристов и императоров. Великий оратор древности Цицерон говорил так: «Взяточники должны трепетать, если они наворовали лишь сколько нужно для них самих. Когда же они награбили достаточно для того, чтобы поделиться с другими, то им нечего более бояться»
. Прославленный римский император и полководец Юлий Цезарь сурово наказывал и казнил за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов
.
Но даже эти меры не помогли исправить ситуацию, связанную с распространением коррупции. Римское государство так и оставалось на протяжении сотен лет подверженным коррупции. Подкуп избирателей в Древнем Риме был настолько общераспространенным, что римские граждане стали рассматривать получаемые ими суммы как законное жалованье. Император Август раздавал избирателям свои личные средства, чтобы они уже ничего не требовали от кандидатов на государственные должности.
В римском мире вообще видов и форм взяточничества было уже явно более сорока – человеческий прогресс и в этих делах никогда не стоял на месте. О таких государственных чиновниках говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции».
Римляне на излете своего могущества (в III–V веках н. э.) даже коррумпировали своих врагов – варваров. Обленившиеся полководцы-аристократы платили готам, вандалам и гуннам огромные деньги за то, чтобы они не нападали на Рим. Однако и это не помешало варварам, на которых денег не хватило даже у Рима, в итоге одолеть мощнейшее государство древности.
В современной России (как и в позднем Древнем Риме) сложилась весьма противоречивая ситуация, связанная, с одной стороны, с огромным количеством природных богатств и сверхдоходов, которые государство получает от их реализации, и, с другой стороны, со стагнацией целых секторов экономики, развалом инфраструктуры и маргинализацией общества. Вывод напрашивается сам собой: в России существует структурная проблема, постепенно разрушающая государство, и имя ей – коррупция. Самое опасное в этой ситуации то, что сегодня она, словно вирус, поразила механизм государства и стала неотъемлемой частью системы административного управления.
Как справедливо отмечает М. Мошкович, коррупция не развивается на пустом месте, для ее возникновения необходимы условия. Даже очень нехороший чиновник, чья деятельность ограничена хорошо продуманными жесткими рамками, будет вести себя вполне достойно. И в свою очередь человек вроде бы приличный (но слабый, как и все мы) при попадании в соответствующую среду быстро научится действовать по ее негласным правилам
.
Сегодня коррупция сопровождает каждого гражданина нашей страны на протяжении всей его жизни: в роддоме необходимо «одарить» врачей, чтобы роды прошли успешно; для того чтобы ребенок попал в детсад, необходимо оказать «спонсорскую помощь» директору; в школе хорошие оценки нередко покупаются; в вузах студенты сдают зачеты и экзамены за взятки; на работу многие устраиваются исключительно «по знакомству»; и даже за место на кладбище необходимо отдать определенную «мзду».
На практике подобная ситуация порождает разгул так называемой теневой экономики, которая выводит из легального оборота огромные ресурсы, прежде всего в виде налоговых поступлений, которые могли бы пойти на строительство детских садов, ремонт школ, развитие высшего образования и т. д. Эту проблему довольно подробно изучил отечественный ученый Л. М. Тимофеев. Истоки теневой экономики он усматривает именно в коррупционном характере государственного управления, при котором чиновники всяческими способами стараются создать огромное число бюрократических барьеров (причем на вполне законных основаниях) для субъектов предпринимательской деятельности, которым становится выгоднее увести свой бизнес «в тень» и платить из своего кармана коррумпированным государственным служащим
.
Действительно, экономические потери от коррупции просто огромны. По приблизительным подсчетам ученых Гарвардского университета, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5—15 %. Потери от коррупции в сфере государственных заказов и закупок составляют примерно 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям. По оценкам российских правоохранительных органов, криминальные структуры в отдельных отраслях промышленности (нефть, газ, редкие металлы) тратят до 50 % прибыли на подкуп должностных лиц. По самым скромным подсчетам, суммарные потери от коррупции в нашей стране составляют не менее 20 млрд долл. в год (существуют оценки, по которым потери от коррупции составляют около 70 млрд долл. в год). Легкости реализации коррупционных схем в России способствует то, что решение многих экономических вопросов находится в руках чиновников, при этом чиновники весьма бедные и не ассоциируют себя с государством
.
Прямые экономические потери от коррупции, по разным оценкам, составляют от 20 до 40 млрд долл. в год. Косвенные экономические потери не поддаются точным оценкам, но масштаб их огромен. К прямым потерям эксперты относят и вывоз капитала, в большинстве случаев осуществляемый, как они полагают, коррупционным путем. Приводятся стандартные оценки размера ежегодно вывозимого капитала (20–25 млрд долл. в год). Потери от несовершенства налоговой системы оцениваются примерно в 2 5 % от ВВП. Выплаты в виде взяток, даваемых чиновникам высокого и низкого ранга, составляют, по оценкам экспертов, до 10 % от суммы сделки
.
Еще одним важным моментом является то, что коррупция разрушает морально-этические устои общества. Коррупция становится обыденным явлением в повседневной жизни людей и накладывает отпечаток на сознание каждого отдельного гражданина, который делает для себя вывод: если все так поступают, то и мне можно. Тем самым усугубляется правовой нигилизм, в обыденной жизни начинают преобладать корысть и стяжательство, происходит размывание нравственных ориентиров. Социологические опросы 2001, 2005, 2007, 2009 гг. показали, что основная часть респондентов терпимо воспринимает явления коррупции, около половины респондентов сами брали взятки или давали их, причем это касалось самых различных сторон жизни. Соответственно коррупционное поведение становится нормой, и у каждого отдельного человека исчезает осознание ее опасности, что влечет его неминуемое постепенное разложение. И, следуя древней поговорке «рыба гниет с головы», первым полностью развратится аппарат государственного управления, который затем по цепочке потянет за собой в бездну коррупции все остальное общество.
Уже сегодня повсеместным стало распространение криминального лоббизма, корыстного сговора должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов.
О больших масштабах коррупции в России свидетельствует формирование разветвленных коррупционных сетей. Коррупционеры уже не действуют в одиночку, они объединяются в организованные преступные сообщества. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. В состав коррупционных сетей входят группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения; коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы; силовое прикрытие («крыша») со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных «силовиков». Ярким примером здесь может послужить недавняя нашумевшая история о подпольной игорной сети, которая пользовалась покровительством высокопоставленных сотрудников прокуратуры и ГУВД Подмосковья.
Все приведенные выше факты наталкивают на острейшую необходимость выработки эффективного механизма противодействия коррупции в России. Мы считаем, что сегодня, помимо теоретического осмысления проблемы коррупции и правового урегулирования борьбы с ней, необходимо выработать комплексную концепцию противодействия данному социальному злу. Особая роль в процессе практической реализации механизма борьбы с коррупцией должна принадлежать прокуратуре как важнейшему органу государственной власти, обеспечивающему соблюдение режима законности в Российской Федерации.
Центральным вопросом в рамках проводимого исследования является анализ административной природы коррупции, ее истоков в системе реализации управленческих полномочий органами исполнительной власти. Российская элита сегодня просто насквозь «прогнила» коррупцией, практически каждый день в средствах массовой информации можно найти новые сведения о коррупционных скандалах во всех эшелонах российской власти. Так, например, в середине 2010 г. был задержан бывший первый заместитель префекта Южного округа Москвы Вячеслав Щербаков в рамках расследования дела о хищении бюджетных средств (до 23 млн руб.), выделенных на капремонт жилого фонда в ЮАО. 6 января 2011 г. сотрудниками СК РФ по Тульской области по подозрению на получение взятки в особо крупном размере (40 млн руб.), дачу взятки был задержан директор департамента имущественных и земельных отношений по Тульской области В. С. Волков.
Поэтому необходимо, во-первых, дать комплексное определение коррупции в сфере государственного управления; во-вторых, серьезно проанализировать всю совокупность общественных отношений, складывающихся в области государственного управления с целью выявления причин, способствующих появлению коррупции во властной среде; в-третьих, описать виды противоправного поведения, обладающего признаками коррупции; в-четвертых, обозначить направления совершенствования теоретических аспектов антикоррупционной борьбы в Российской Федерации.
Начнем с понятия коррупции. Как уже было сказано, изучением коррупции занимаются самые разные науки. Результатом этого стала выработка большого количества определений коррупции и подходов к пониманию данного социально-правового явления. В настоящее время отечественные ученые предлагают выделить подвиды коррупции, добавляя к ней различные эпитеты: политическая коррупция, экономическая коррупция, деловая коррупция и т. д. Однако суть проблемы это не меняет, коррупция как была, так и будет, несмотря на большое количество форм проявлений.
Все имеющиеся определения коррупции можно условно разбить на несколько групп: первая – официальные определения, содержащиеся в международных и внутрироссийских нормативных правовых актах; вторая – определения, сформулированные учеными-юристами; третья – определения, предложенные учеными других отраслей научного знания.
Считается, что первое официальное международное определение коррупции было закреплено в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г.
Кодекс гласит: «…понятие коррупции… охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие». На международном уровне по вопросам борьбы с коррупцией приняты и в дальнейшем ратифицированы Российской Федерацией такие важнейшие документы, как Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию
(Страсбург, 27.01.1999), Хартия европейской безопасности
(Стамбул, 19.11.1999), Конвенция против транснациональной организованной преступности
(Нью-Йорк, 15.11.2000), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции
(Нью-Йорк, 31.10.2003) и др.
В указанных документах четкого определения понятия «коррупция» не имеется, однако в них присутствуют определения и признаки других понятий, которые по своему содержанию схожи с ее содержанием. Так, в частности, в ст. 8 Конвенции против транснациональной организованной преступности перечислены уголовно наказуемые деяния, обладающие признаками коррупции:
a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
b) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции в п. «h» ст. 2 содержит термин «основное правонарушение», под которым понимается любое правонарушение, в результате которого были получены доходы, в отношении которых могут быть совершены указанные в Конвенции деяния, образующие состав преступления. В п. 1 ст. 23 Конвенции перечислены деяния, к которым относятся:
a) I) конверсия или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;
II) сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;
b) при условии соблюдения основных принципов своей правовой системы:
I) приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;
II) участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей статьей, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении.
На первой сессии по проблемам коррупции Группы Совета Европы (Страсбург, 22–24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц»
.
Межамериканская конвенция против коррупции от 29 марта 1996 г. (Венесуэла, г. Каракас) содержит следующие случаи коррупции:
«Вымогательство или получение прямо или косвенно правительственным чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или несовершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложение или предоставление таких предметов или выгод указанным лицам;
любое действие или бездействие при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица;
мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате совершения указанных действий;
ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству, компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, если чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ к этому имуществу вследствие или в процессе исполнения своих обязанностей;
ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого рода секретной или конфиденциальной информации, которую этот чиновник или лицо, выполняющее государственные обязанности, получили вследствие или в процессе выполнения ими своих обязанностей;
переадресация правительственным чиновником независимому учреждению или частному лицу в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица, любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения в целях распоряжения, хранения или по другой причине».
Интересно обратиться к определениям коррупции, содержащимся в законодательстве некоторых зарубежных стран.
Так, в ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной инициативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).
В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупа этих лиц.
В Греции под определение коррупции подпадают получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.
В Венесуэле под коррупцией понимается незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. При этом коррупция подразделяется на три группы: прямая (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм), опосредованная (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования), использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использование или сокрытие информации).
В соответствии с Сингапурским законом о предотвращении коррупции термин «коррупция» определяется как явление, при котором «одно лицо самостоятельно или во взаимодействии с другим лицом просило или получило, или согласилось получить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или вознаграждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действительного или предполагаемого вопроса, а также за действия любого другого чиновника или служащего государственного учреждения…»
.
В Российской Федерации официальное определение коррупции зафиксировано в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
(далее по тексту – Закон о противодействии коррупции). Согласно ст. 1 Закона коррупция – это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.
Автор в своем диссертационном исследовании пришел к выводу, что приведенное выше законодательное определение коррупции является неполным и его необходимо расширить. Предлагается использовать в Законе о противодействии коррупции следующее дополнение (в виде преамбулы) к определению коррупции с учетом всех признаков, присущих данному социально-правовому явлению: «Коррупция представляет собой противоправное, виновное, социальное, теневое явление, имеющее общественно опасные последствия»
.
В научной среде понятие коррупции встречается значительно шире, причем как на Западе, так и в России. Проблемой коррупции в разные годы на международном уровне занималась Делла Порта (della Porta), Кауфман (Kaufmann), Най (Nye), Джонстон (Johnston), Палмер (Palmer), Роуз-Аккерман (Rose-Ackerman), Вебер (Weber) и др.
Весомый вклад в изучение проблемы коррупции внесли американские ученые. Согласно их исследованиям коррупция – это уклонение политических деятелей, сотрудников госаппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов в целях обогащения и повышения своего социального статуса
.
Дж. Бэллентайн в своем юридическом энциклопедическом словаре слово «коррумпированный» представляет таким образом: «извращающий назначение органов государства в целях извлечения личной выгоды, препятствующий процессу отправления правосудия». В юридическом словаре Г. Блэка коррупция определяется как деяние, совершаемое с намерением предоставить некое преимущество, несовместимое с официальными обязанностями должностного лица и правами других лиц;
деяние должностного лица, которое незаконно и неправомерно использует свое положение или статус для извлечения какого-либо преимущества для себя или другого лица в целях, противоположных обязанностям и правам других лиц.
Авторитетные американские ученые в области изучения проблемы коррупции М. Джонстон и Дж. С. Наем определяют ее как «…поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций»
.
М. Джонстон видит привлекательность этого определения в относительной точности содержащихся в нем критериев, подчеркивая, однако, что упоминаемые в нем «имеющиеся правила» могут быть расплывчатыми или противоречивыми и меняться во времени. Кроме того, изменение «правил» может означать не фундаментальный пересмотр политики по отношению к коррупции, а, например, стремление ее легитимизировать. Так, экс-президент Филиппин Ф. Маркос в начале 1970-х годов изменил некоторые статьи Конституции страны, чтобы легализовать организованное им разграбление национального богатства страны. Поэтому, как справедливо отмечает М. Джонстон, «коррупция может не совпадать с тем, как она трактуется согласно букве закона, и, напротив, некоторые формально незаконные действия могут иметь определенные моральные оправдания».
Профессор права и политической науки Йельского университета (США) Сьюзан Роуз-Аккерман в своей книге «Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы» пишет, что коррупция – симптом того, что в системе государственного управления что-то не так. И далее продолжает: «государственные институты, созданные для регулирования взаимоотношений между гражданином и государством, вместо этого используются для личного обогащения и предоставления льгот коррумпированным хозяйствующим субъектам»
. Также в своей работе она отмечает, что в Российской Федерации одной из основных причин высокой коррупции стала слабость политических институтов и правоохранительных органов после распада Советского Союза.
В России в среде ученых-юристов нет единого мнения по поводу определения понятия коррупции, так как данное явление относится к объекту исследования множества наук: экономической теории, социологии, политологии и, конечно, юриспруденции. Сегодня в Российской Федерации формируются целые юридические школы, занимающиеся проблемой коррупции, а также выработкой эффективных механизмов и концепций борьбы с ней
. Помимо этого, в современной науке можно наблюдать огромное количество самых разнообразных подходов к определению понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение», «антикоррупционная политика» и т. д.
Однако, на наш взгляд, самый большой вклад в изучение причин коррупции в России привнесли именно ученые-криминологи. В. В. Лунеев отмечает, что «коррупция, скорее, синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому ее надо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний»
.
Также, согласно исследованиям профессора В. В. Лунеева, коррупцию условно можно разделить на крупную (верхушечную, элитарную) и мелкую (низовую). Элитарная коррупция существует в высших эшелонах власти. Она неустанно заглатывает огромные куски государственной и частной экономики. Субъекты ее совершения характеризуются высоким социальным положением, изощренно интеллектуальными способами действий. Они причиняют огромный моральный и материальный ущерб, их действия отличаются исключительной латентностью. Власть относится к этим преступникам нередко снисходительно и даже бережно. Низовая коррупция повседневно высасывает материальное благосостояние людей. Она пронизывает все сферы, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству
.
А. И. Долгова определяет коррупцию как социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»
.
Социальные начала коррупции можно проследить в определении, сформулированном В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым: «Под коррупцией как социально-правовым явлением обычно понимается подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»
. Этой же позиции в своих исследованиях придерживается профессор С. В. Максимов: «Коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо благ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ»
.
Теоретики права предлагают рассматривать коррупцию максимально широко, но делая при этом упор не на социальную, а на правовую природу коррупции. В связи с этим уместно сослаться на диссертационное исследование С. Н. Шишкарева, который предлагает рассматривать коррупцию как теоретико-правовую категорию, выражающуюся в правовой связи между коррупционными отношениями и интересами личности, общества и государства
. Некоторые теоретики рассматривают коррупцию более радикально: как разложение государственного аппарата
. Стоит отметить, что существуют авторы, написавшие диссертационные исследования по теории коррупции, которые придерживаются более классических взглядов при ее определении: «Коррупция есть противоправное или не предусмотренное правом предоставление или получение (а равно выражение намерения предоставления или получения) материальных и нематериальных преимуществ, благ в результате реализации или невыполнения полномочий субъектами властно-публичной деятельности либо использования ими должностного положения в своих интересах, в пользу заинтересованного физического или юридического лица»
.
Большинство определений коррупции, сформулированных учеными-административистами, напрямую связаны с таким важнейшим правовым институтом как государственная служба.
И здесь нет ничего удивительного, так как предмет административного права составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в системе исполнительной власти.
Автор множества работ по борьбе с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации А. В. Куракин в качестве одного из главных результатов своего диссертационного исследования выносит следующее определении коррупции: «Коррупция как явление в системе государственной службы включает разнообразные противоправные деяния, состоящие в принятии государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами»
.
Представитель школы административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина
А. А. Шевелевич рассматривает коррупцию как систему общественных отношений, основанных на противоправном обмене должностных лиц государственного сектора с заинтересованными лицами имущественными и личными неимущественными благами
.
Для большей полноты и содержательности определения понятия коррупции можно обратиться к работам ученых из других областей знания. К примеру, существуют исследования ученых-политологов, ученых-историков, в которых также присутствует анализ коррупции.
А. Р. Орлов, исследуя коррупцию с позиции политологической школы, единого понятия коррупции не дает, однако приводит множество ее разновидностей в зависимости от основных функций, реализуемых государственными и муниципальными органами, в которых коррупция классифицируется по составу участников коррупционных отношений: коррупция в исполнительных органах власти (административная коррупция); коррупция в законодательных органах государственной власти (парламентская коррупция); коррупция в судебных органах (судейская коррупция);
внутригосударственная коррупция, транснациональная коррупция (коррупция с участием иностранных лиц); международная коррупция (коррупция с участием субъектов международных отношений)
.
Е. А. Музалевская на основе изучения истории развития коррупции в России на протяжении всего периода существования ее государственности пришла к выводу, что коррупция есть не что иное, как традиция, зародившаяся в исторических глубинах формирования государственной службы
.
Часто ученые сравнивают коррупцию с физическими процессами, имеющими негативный оттенок. Так, ученый-адвокат А. И. Кирпичников соотносит коррупцию с процессом разрушения металла: «Коррупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»
.
Надо сказать, что приведенные выше определения, относящиеся к коррупции, по большому счету полностью не охватывают сущность данного противоправного явления, но (и на это необходимо обратить внимание) раскрывают главный составляющий элемент – продажность уполномоченных должностных лиц, основанная на личной выгоде. В этом и состоит суть любого коррупционного деяния независимо от его общественно опасных последствий.
Стоит отметить, что выработка доктринального понятия коррупции имеет длительную историю. За 100 лет в отечественной и зарубежной научной литературе сформулированы десятки дефиниций коррупции. Сравнивая позиции различных ученых, можно выделить наиболее важные и характерные ее черты.
Во-первых, коррупция – это социальное явление. На это обстоятельство обращают внимание многие зарубежные и отечественные ученые
. Достаточно четко социальный аспект коррупции отражен в определении, сформулированном В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым: «Под коррупцией как социально-правовым явлением обычно понимается подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»
.
Во-вторых, данное явление в большинстве случаев носит латентный (скрытый. – Примеч. авт.) или, как указывается во многих научных публикациях, теневой характер.
В-третьих, все коррупционные правонарушения характеризуются подкупом (продажностью) субъектов, вступающих в данные отношения. Некоторые исследователи уделяют этому критерию особое внимание, подчеркивая, что именно в нем непосредственно зиждется начало коррупции.
В-четвертых, продажность лица указывает на то, что, помимо очевидной противоправности деяния, существует целенаправленное намерение на получение корыстной выгоды, исходящее из личных мотивов и побуждений коррупционера. Указанный признак коррупции прослеживается в определении, сформулированном Б. В. Волженкиным: «Коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»
.
Пятой отличительной чертой коррупции является наличие специального субъекта, который участвует в совершении коррупционного правонарушения и определенным способом получает выгоду от его совершения. Таким субъектом, по общему мнению, является должностное лицо, наделенное в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами определенными полномочиями. В определении, данном профессором В. С. Овчинским, это обстоятельство является основным: «…С точки зрения права коррупция могла бы быть определена как незаконное использование государственной должности для извлечения личных выгод»
.
Исходя из этого, в отношении государственной и муниципальной службы можно применить еще один подходящий термин: коррумпированность. По мнению С. В. Аленкина, коррумпированность – это вовлеченность должностного лица в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий, зараженность стремлением к незаконному обогащению посредством использования возможностей занимаемого служебного положения. Реализация этой возможности зависит от нравственных устоев человека, честности, уважения к самому себе, обществу и государству, от отношения к своему долгу
.
Еще одной важной чертой коррупции являются ее общественно опасные последствия для общества и государства. Именно этот признак является первоначальным в определении, содержащемся в юридическом энциклопедическом словаре под редакцией В. Е. Крутских: «Коррупция – общественно опасное явление в сфере политики и государственного управления, выражающееся в умышленном использовании лицами, осуществляющими функции представительной власти, а также находящимися на государственной службе, своего служебного положения для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно выражающееся в подкупе этих лиц»
.
Что касается причин коррупции, то их необходимо рассматривать максимально широко, учитывая социальную обусловленность. Исходя из этого, общие причины коррупции можно сгруппировать следующим образом: политические; организационные; экономические; психологические.
К политическим причинам коррупции относятся: феномен «бюрократического капитализма», представляющий собой слияние представителей бизнеса и власти на корыстной основе;
отчуждение большей части населения России от решения вопросов, связанных с борьбой против коррупции;
отсутствие широкой и ежедневной идеологической пропаганды в СМИ по противодействию коррупции.
К числу организационных причин необходимо отнести: весьма «мягкие» санкции, предусмотренные российским уголовным и административным законодательством за совершение коррупционных правонарушений;
неэффективная реализация (а в некоторых случаях и просто игнорирование) органами государственной власти мер, направленных на борьбу с коррупционными проявлениями;
безынициативность федеральных и региональных органов власти в решении многих вопросов по противодействию коррупции.
Экономические причины коррупции:
высокая степень расслоения общества на бедных и богатых, способствующая разрастанию коррупции;
значительный уровень инфляции и зависимости российской экономики от сырьевых сверхдоходов, которые стимулируют бизнес-сообщество коррумпировать российскую власть;
низкий уровень материального достатка жителей Российской Федерации, не позволяющий гражданам отстаивать свои права на законных основаниях, а вынуждающий прибегать к коррупционным схемам.
И, наконец, основными психологическими причинами коррупции являются:
исторические традиции, укоренившие в сознании российских граждан стремление к подкупу чиновников;
правовой нигилизм россиян в отношении осознания значимости общественной опасности коррупционных проявлений;
отсутствие у множества граждан этических и моральных барьеров, запрещающих совершать коррупционные правонарушения.
В дополнение к перечисленным причинам коррупции в современном обществе хотелось бы остановиться на вопросе ее социальной институционализации. Данный процесс обусловлен тем, что сегодня по сути дела коррупция стала частью системы общественных отношений. Об этом уже давно в своих работах пишет профессор Я. И. Гилинский: «Коррупция – социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами – политическими, экономическими, культурологическими.
Об институционализации (процессе становления социальных практик регулярными и долговременными) коррупции свидетельствуют:
выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами, содействие экономическому развитию путем сокращения бюрократических барьеров, оптимизация экономики в условиях дефицита ресурсов и др.;
наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон – клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);
наличие определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;
сложившийся сленг и символика (например, хорошо известный и всеми понимаемый жест потирания большим пальцем руки указательного и среднего пальцев) коррупционных действий;
установившаяся и известная заинтересованным лицам такса услуг»
.
Стоит отметить, что коррупция поражает в первую очередь самые важные управленческие отношения – властеотношения, которые непосредственно возникают между должностными лицами органов исполнительной власти всех уровней, начиная с федерального (правительство, министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и заканчивая уровнем местного самоуправления в отношении органов, наделенных исполнительными полномочиями (администрация муниципального образования). Властеотношения – это политическая категория, так как они выступают непосредственным предметом политологии как отношения социальных субъектов по поводу государственной власти
. В данном аспекте властеотношения представляют собой искусство управленческой деятельности. Сама же управленческая деятельность с точки зрения науки административного права представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.
Помимо политического и юридического аспектов управленческой деятельности еще можно выделить третий немаловажный аспект – экономический, связанный с теорией государственного и муниципального управления. Согласно взглядам профессора B. Е. Чиркина, государственное и муниципальное управление – это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих
. Кроме того, ученый сформулировал важнейшие принципы государственного и муниципального управления:
1) публичная власть управляющего;
2) единство руководства и разделение управленческого труда;
3) единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей;
4) подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе;
5) необходимая степень централизации и иерархии в управлении;
6) постоянство управленческого персонала;
7) справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа;
8) обратная связь в управлении;
9) вознаграждение управленческого труда
.
Рассматривая категорию государственного управления с точки зрения школы экономического менеджмента, часто применяется другой весьма распространенный термин: бюрократия. В настоящее время данное слово, особенно в российском обществе, приобрело ярко выраженный негативный аспект, что не в последнюю очередь связано с высоким уровнем коррупции в среде государственных управленцев. Применительно к теории государственного управления бюрократия представляет собой управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях
. Известный немецкий ученый и философ Макс Вебер, проанализировав бюрократию, выделил следующие ее негативные патологические проявления:
иерархический принцип управления препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы;
строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений;
безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;
социальные знания: как показывает практика, чиновники отнюдь не всегда отбираются на основе способностей
.
Таким образом, государственное управление представляет собой комплексную категорию, сочетающую в себе социальные, политические, экономические и юридические стороны.
Коррупция проявляет свои негативные свойства во всех описанных выше аспектах государственного управления:
с политической точки зрения она извращает всю суть отношений по поводу осуществления власти, делая их абсолютно неестественными и неконкурентными, ломая систему социальных лифтов, не допуская к власти действительно способных и квалифицированных управленцев;
с экономической точки зрения она приносит государству огромный финансовый ущерб, связанный с фактическим разворовыванием бюджетных и частных средств, которые могли бы пойти на развитие государства, но были использованы коррумпированными чиновниками для собственного обогащения;
с юридической точки зрения в государстве происходит деформация правоотношений с закреплением в законодательстве прямо и косвенно норм, имеющих коррупционное содержание, что приводит к выработке у чиновников чувства безнаказанности за свои действия, а у граждан – осознания невозможности их привлечения к юридической ответственности за деяния, имеющие коррупционное содержание.
Но несмотря на это, с коррупцией нужно бороться! Коррупцию, как и любое социальное зло, можно обуздать четко и целенаправленно проводя политику борьбы с ней. Мы целиком и полностью разделяем осуществляемые в этом направлении на высшем государственном уровне меры по противодействию ей. Хочется в связи с этим привести следующую фразу Президента РФ Д. А. Медведева, произнесенную им в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г.: «Личный успех, поощрение инициативы, повышение качества общественной дискуссии, нетерпимость к коррупции должны стать частью нашей общенациональной культуры, именно частью общенациональной культуры»
.
1.2. Административно-правовые основы противодействия коррупции в России
В Российской Федерации на протяжении всей ее новейшей истории пытались побороть коррупцию в органах государственной власти. Практически все видные политические деятели искали и ищут возможность увеличить свой рейтинг, ссылаясь на необходимость бороться с коррупцией (хотя на практике ничего не делают для борьбы с ней).
Необходимо отметить, что основой любой антикоррупционной программы является соответствующая нормативно-правовая база. За последние 20 лет с момента обретения независимости Россией процесс ее формирования длился крайне медленно. Стоит сказать, что закон о противодействии коррупции в разных своих вариантах пролежал в кабинетах высших представительных органов власти более 15 лет. Хотя некоторые подвижки в деле борьбы с коррупцией все же имелись.
Первый Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин в 1992 году подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»
. Данный указ закрепил целый ряд антикоррупционных мер, запрещавших государственным служащим: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором они состоят на службе;
самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Согласно указу, для государственных служащих было введено обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.
В дополнение к перечисленным мерам Президентом РФ был подписан указ, запретивший служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан
.
Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»
несколько расширил ограничения для государственных служащих. Им было запрещено: использовать в неслужебных целях средства материальнотехнического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.
Действующий в настоящее время закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
(далее по тексту – Закон о государственной гражданской службе) еще больше расширил круг запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы.
Во-первых, был конкретизирован перечень вознаграждений, которые могли быть получены государственным гражданским служащим в процессе прохождения службы (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
Во-вторых, государственным гражданским служащим было запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории Российской Федерации.
В-третьих, служащим запретили без письменного разрешения нанимателя заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
В-четвертых, Закон о государственной гражданской службе ограничил возможность государственных гражданских служащих в течение двух лет после увольнения замещать должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности, а также разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей.
Помимо запретительных и ограничительных способов предотвращения коррупции в органах государственной власти использовались и меры дисциплинарного воздействия. Так, в соответствии с Указом «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» к лицам, нарушившим положения федеральных законов и указов Президента РФ, в том числе исходя из корыстных побуждений, были установлены следующие меры дисциплинарной ответственности:
лишение премий в течение года;
запрет на представление к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия в течение одного года;
неповышение в должности или непредставление для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);
понижение в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишение квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);
ненаправление на внеочередную переаттестацию и т. д.
Позднее вышел Указ Президента РФ, установивший общие принципы служебного поведения государственных служащих
. В перечень этих принципов вошли указания, связанные с предотвращением коррупционного поведения. Согласно данным обязанностям государственный служащий был призван:
не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;
при угрозе возникновения конфликта интересов сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся.
В дополнение к вышеназванным нормативным актам можно выделить следующие законы, которые по своему содержанию также имеют антикоррупционную направленность: «О системе государственной службы Российской Федерации»
; «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
; «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
.
Безусловно, перечисленные меры имели положительный эффект в деле противодействия коррупции. Но все-таки главным недостатком проводимой государственной политики был ее несистемный, непоследовательный характер. Основной упор был сделан на применении отдельных мер исходя из конкретной ситуации в стране.
Наглядным примером может служить Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации»
, где органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов и городов Москвы и Санкт-Петербурга рекомендовалось ввести должности помощников глав администрации по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. При этом возникает вполне резонный вопрос: как может повлиять введение дополнительной штатной единицы в состав исполнительной власти субъектов Российской Федерации на общую ситуацию по борьбе с коррупцией? Думается, что за неимением на тот момент никаких иных вариантов по исправлению ситуации самым лучшим решением стало очередное увеличение численности региональных государственных служащих.
Теперь перейдем к анализу нормативных положений, определяющих конкретные полномочия органов государственной власти по борьбе с коррупцией в сфере административной деятельности.
Сразу стоит оговориться, что борьба с коррупцией является частью внутренней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации основные направления внутренней политики определяет Президент и представляет их в рамках ежегодного Послания Федеральному Собранию Российской Федерации. Еще в 1997 году борьба с коррупцией была заявлена в качестве одного из приоритетов политики государства. Официально подтверждалось, что Российская Федерация столкнулась с массой проблем, которые требуют скорейшего разрешения. Во вводной части Послания Президента Российской Федерации 1997 года прямо указывалось, что «государственный аппарат разъедает коррупция»
. В дальнейшем проблема коррупции озвучивалась практически во всех ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации, но антикоррупционная программа, которая содержала бы способы преодоления имеющихся негативных явлений, так принята и не была.
Смена власти, произошедшая в 2000 году, способствовала некоторой активизации усилий по борьбе с коррупцией. Второй Президент Российской Федерации В. В. Путин официально признал: «Диктату теневой экономики и серых схем, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж во многом способствовало само государство. Способствовало нечеткостью правил и неоправданными ограничениями»
. Из этих слов можно сделать вывод о том, что коррупция в нашей стране развивалась не сама собой, а при попустительстве со стороны органов государственной власти, недостаточности, а порой и просто нежелании бороться с ней, отсутствии четкой политической программы ответных действий. Единичные нормативные акты, имевшие место в 1990-е годы, практически никак не повлияли на общую ситуацию с коррупцией в государстве.
В 2001 году официально было заявлено о коррупционных схемах в деятельности органов законодательной и исполнительной власти: «виной сложившемуся положению дел является не только сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата, хотя и таких примеров много, – дело в самой системе работы и законодательных, и исполнительных органов власти. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой статусной ренты, говоря прямо, взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества, для государства»
.
Произвол чиновников послужил одним из основных факторов для начала в стране крупномасштабной административной реформы. О том, что коррупция в среде госслужащих сковывает экономическое развитие Российской Федерации, Президент напомнил в Послании за 2002 год: «Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция – это не результат отсутствия репрессий, – хотел бы это подчеркнуть, – а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер – тем больше взяток и чиновников, их берущих»
.
В рамках административной реформы Президентом был подписан Указ «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» (далее – Совет по борьбе с коррупцией)
. Несмотря на свое громкое название, основные задачи создаваемого на основе данного документа Совета по борьбе с коррупцией имели больше теоретический и консультативный характер.
При Совете по борьбе с коррупцией были образованы две комиссии. Они непосредственно занимались аналитической работой по сбору информации о деятельности органов исполнительной власти с целью выявления причин и условий, способствующих коррупции, а также урегулированием ситуаций, связанных с преодолением конфликта интересов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Между тем конкретный действенный механизм борьбы с коррупцией и связанные с ним полномочия прописаны так и не были. Совет по борьбе с коррупцией просуществовал до 2007 года и прекратил свои полномочия на основании соответствующего указа Президента Российской Федерации.
Еще одним негативным моментом стало превращение государственной службы в разновидность бизнеса. Чиновники, призванные обеспечивать интересы Российской Федерации и ее субъектов, используют свое служебное положение для собственного обогащения. Эта особенность российской бюрократии также вызвала серьезную озабоченность у Президента: «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной – научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния»
.
Во исполнение инициатив Президента Правительство РФ разработало Концепцию административной реформы в Российской Федерации
. Она включила задачи антикоррупционного характера: оптимизацию функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
В концепции было признано, что в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. Согласно концепции в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны:
наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
Для решения подобных рисков было предусмотрено: создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
создание методических основы оценки коррупциогенности государственных функций;
разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов;
разработка ведомственных и региональныхе антикоррупционных программ.
Данные направления разрабатывались на основе международного опыта, свидетельствующего о целесообразности применения дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции. Наиболее распространенными среди них являются следующие: максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями, в частности, путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией;
детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг);
деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц.
Непосредственным противодействием коррупции в Российской Федерации занимаются правоохранительные органы. К их числу относятся Прокуратура РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности РФ.
Долгожданным результатом последовательных действий по устранению проблемы коррупции и ее проявлений со стороны органов государственной власти стало подписание действующим Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым Указа «О мерах по противодействию коррупции»
.
Центральным моментом вышеназванного Указа является образование Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее – Совет по противодействию коррупции). Появившийся орган внешне похож на существовавший ранее Совет по борьбе с коррупцией. Это обусловлено наличием консультативных полномочий данной структуры. Однако главной отличительной чертой созданного Совета по противодействию коррупции является возложение на него обязанности по созданию Национального плана противодействия коррупции. Кроме того, состав Совета по противодействию коррупции имеет более представительный характер по сравнению с Советом по борьбе с коррупцией. В него входят не только руководители федеральных органов исполнительной, законодательной и судебной властей, но и министры Правительства Российской Федерации, представители Администрации Президента Российской Федерации, члены Общественной палаты и др.
Логическим завершением антикоррупционных мероприятий, проведенных в 2008 году, стало принятие пакета законов о противодействии коррупции. К их числу относятся уже упомянутый ранее Закон о противодействии коррупции, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» и Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”»
.
Вступление в силу представленных антикоррупционных законов завершило многолетний законодательный процесс, связанный с нормативным закреплением положений о профилактике, предупреждении и противодействии коррупции.
Итак, перечислим наиболее важные новеллы, привнесенные в российское законодательство и лежащие в основе данных нормативноправовых актов.
Во-первых, Закон о противодействии коррупции впервые нормативно закрепил такие важнейшие понятия, как «коррупция» и «предупреждение коррупции».
Во-вторых, в Законе о противодействии коррупции имеются весьма актуальные на сегодняшний день положения о международном сотрудничестве Российской Федерации в области противодействия коррупции, которые служат дополнительным подтверждением всей серьезности предпринимаемых руководством страны мероприятий по борьбе с коррупцией и готовности российских органов государственной власти к сотрудничеству с правоохранительными органами иностранных государств по всем вопросам, связанным с коррупцией.
В-третьих, на законодательном уровне был установлен круг субъектов по противодействию коррупции с указанием их прав и обязанностей в данной области государственной деятельности. К ним относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ.
В-четвертых, в Законе о противодействии коррупции были закреплены конкретные меры по профилактике коррупции (ст. 6), а также основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7).
К числу мер, направленных на профилактику коррупции, относятся:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) предъявление дополнительных квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, или для применения в отношении него иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
5) внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти и органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Перечень основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции включает:
Конец ознакомительного фрагмента. Получить полную версию книги.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/dmitriy-nechevin-10111244/polnomochiya-prokuratury-po-protivodeystviu-korrupcii-v-rossiyskoy-federacii-administrativno-pravovye-aspekty-monografiya/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Если текст книги отсутствует, перейдите по ссылке
Возможные причины отсутствия книги:
1. Книга снята с продаж по просьбе правообладателя
2. Книга ещё не поступила в продажу и пока недоступна для чтения